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谨慎探索公立医院改革产权改制规范酝酿出台
谨慎探索公立医院改革产权改制规范酝酿出台
谨慎探索公立医院改革产权改制规范酝酿出台
谨慎探索公立医院改革产权改制规范酝酿出台
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“目前，公立医院改制规范还处于听取专家意见的阶段，还不宜对外公布。”迟宝兰说话显得很谨慎。迟曾担任过多年卫生部政策法规司司长，虽然，年龄已过70岁的她早已退居二线，目前，担任着卫生部医院管理研究所名誉所长、中华医院管理学会副会长，但她还依然保留着做官员时的那份谨慎。“这只是卫生部委托中华医院管理学会、卫生部医院管理研究所、北京华卫律师事务所进行的一个课题，目前还在听取各方意见，只是个修改稿。”
而北京华为律师所主任郑雪倩却显得直率得多，“目前，公立医院改制缺乏规范，改制的模式和操作程序多参考国有企业改制，其中出现了很多问题和困惑。我们想尽快拿出公立医院改制规范，来规范下一步的公立医院改制。”
在刚刚结束的两会上，“看病难、看病贵”依然成为了两会委员、代表们讨论的话题之一，中国的医疗公平性和效率也依然受到委员、代表们的诟病。
“其实，卫生部对此也很着急，一方面积极推进农村新型合作医疗制度，另一方面也希望尽快拿出城市医疗体制改革方案。”迟宝兰解释到，“为此卫生部医院管理研究所、北京大学公共卫生管理学院、中华医院管理学会职工医院管理分会等几家单位主要针对公立医院产权改制等方面的问题进行了调研，希望为政府提供有益的参考。”
探索公立医院改革模式
从2004年年初开始，卫生部医院管理研究所、北京大学公共卫生管理学院、中华医院管理学会职工医院管理分会等几家单位着手对公立医院产权改制进行系统性的调研，希望能拿出一个整体性的方案。
自2000年国务院转发卫生部等八部委联合发出的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》以后，各地纷纷尝试进行公立医疗机构的产权制度改革，特别是在2002年国家经贸委等六部委联合发出《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》之后，大量的企业医院通过产权改革与国有企业分离。在企业医院改制的浪潮带动下，各部委和各级地方政府所属的医疗机构也开始尝试产权制度改革。
据了解，目前，各地医疗改制过程中出现的模式主要有；1，两权分离模式。例如，无锡市卫生局于2001年开始“托管制”的实施，即实行医疗服务资产经营委托管理目标责任制。2、财政的社会福利事业资产完全退出的股份制改革模式。例如，辽宁、云南等省卫生系统所属公立医疗机构的改制。医疗机构均通过公开招标的方式出售医疗机构的国有资产，通过公开招标，确定医疗机构国有资产让渡的交易价格。医疗机构原有的国有资产完全退出，国有资产所有权完全让渡给社会资本。3、财政的社会福利事业资产部分退出的股份制改革模式，例如，中国华源生命产业公司以有偿方式整体接收新乡市中心医疗机构、市第二医疗机构等5家医疗机构的净资产，并与新乡市国有资产产权代表合作，组建由华源生命公司控股的“华源中原医疗机构管理有限公司”。另外，还出现了改变公立医疗机构的行政隶属关系的资产重组、财政的社会福利事业资产部分退出的股份制改革等多种模式。
虽然各地各个医疗机构的产权改制模式不尽相同，但大体可以分为国有资产所有权不变的两权分离模式和国有资产所有权改变的国有资产所有权出让改革模式，而国有资产所有权让渡的结果均是形成新的股份制医疗机构。参与购买公立医疗机构国有资产所有权的，既有医疗机构原来的管理层，也有医疗机构职工；既有私立企业，也有华源集团、三九药业这样的国有企业；既有单纯的企业或个人收购，也有企业、个人共同参与的股份制改造。
“两权分离改革是指所有权和经营权分离的改革模式。相比之下，改变国有资产所有权的医疗机构产权制度改革涉及问题更复杂，形式更多样，对医疗服务的影响更长远，引起的争议也更多。”卫生部医院管理研究所名誉所长迟宝兰认为。
据了解，在各地，医疗机构的产权改革大都是在当地政府不同程度的参与和卫生行政部门的介入下进行的，当地政府和卫生行政部门的改革思路在很大程度上决定着当地医疗机构采取的改制模式。在目前进行的医疗机构产权改革中，公立医疗机构的国有产权交易并非一个单纯的市场经济行为，产权交易的主体行政色彩浓厚。由于各地普遍没有形成医疗卫生资源的交易市场，交易对象通常也没有选择余地。在一些地方财政困难的地区，甚至出现了政府为了“甩包袱”而退出医疗服务领域的趋势，医疗机构的产权改革成为政府解决财政困难的途径之一。加之在改制的过程中，大多不考虑土地的转让费用，不排除有以谋求土地使用权为动机的产权改革行为。
产权改制规范酝酿出台
北京华为律师所主任郑雪倩指出：“虽然存在着多种多样的改制模式，改制医疗机构普遍面临着我国社会法人管理的法律体系不完善的困境。”
目前，我国仅有公司法人管理制度、事业单位法人管理制度和社会团体法人管理制度，没有关于民办非营利性机构的法人管理制度。此外，由于医疗服务的特殊性，我国的公司法人管理制度是否能够适用于混合所有制医疗机构的管理尚难以定论。在这种情况下，医疗机构从一种性质转变为另一种性质的时候，无法做到制度上的彼此衔接，制度缺陷既可能使希望改制的机构茫然无措，也可能造成操作中的过分随意和灵活处理。因此，在各地普遍开展医疗机构改制工作的现阶段，必须尽快制定和完善相关的法人管理法律、法规体系，使得医疗机构的改制工作在法制化的轨道上进行。“我们从2004年6月开始着手起草‘公立医院改制规范’，规范的起草是在调研的基础上，并多次征求专家、院长的意见。”
据了解，在卫生部医院管理研究所、北京大学公共卫生管理学院、中华医院管理学会职工医院管理分会等几家单位的调研中发现，在医疗机构产权改革中存在着以下风险。首先考虑的是国有资产流失风险。在很多地方公立医疗机构改制中，土地、无形资产不参与评估，使改制工作遗留了不少后续问题。
其次是要重视政府面临的卫生职能履行风险。产权让渡并不改变政府对医疗机构的监督职能，只是使政府由“办”医疗机构更明确地转向了“管”医疗机构，即行政权力在于监督医疗机构的运行和医疗服务的提供，而非资本的直接运行。但是要避免政府对改制后医疗机构既不“办”又不“管”的状态。
再次，要注意卫生资源流失的风险。权利让渡的过程也是利益的再分配过程，国有产权的全部或部分通过一定的程序让渡给社会投资者或者管理者，政府应该获得产权出让的收益。同时，政府出让部分国有产权是为了调整政府在医疗卫生行业的资金投向，更好地发展医疗卫生事业。另外，还要注意改制后的私立医疗机构并不意味着经营状况必然良好的经营风险，以及对于民办非营利机构管理等相关法律法规缺乏，而给进入“民办股份制非营利性医疗机构”造成的制度风险。
“酝酿中的公立医院改制规范就是要规范公立医院改制行为，避免公立医院改制中可能出现的各种风险。”北京华为律师事务所主任郑雪倩表示。
“公立医院改制是主动的，决不应该是‘丢包袱’，改制的目的是为了满足群众多层次的需要，要有利于构建新的城市医疗服务体系。”卫生部医院管理研究所名誉所长迟宝兰也表示。
据卫生部有关人士透露，卫生部正酝酿对现有三级医疗体制进行改革，采取保两头，放中间的策略，既保三级医院，大力发展基础社区医院，而开放二级医院，想达到重新配置卫生资源的目的。在去年年底，卫生部政策法规司刘新明司长也指出：这次卫生机构改革，决不是所谓的“国退民进”，而是“国进民进”，改革要进一步发展卫生事业，改变卫生资源配置不公的局面。
据北京华为律师事务所主任郑雪倩介绍，这次酝酿中的公立医院改制规范将包括改制的目的，改制的形式，改制中职代会的作用，人员身份的转换，如何避免暗箱操作，法人治理结构的建立等多个方面。“规范将鼓励国有资产所有权不变的两权分离的产权改革模式。目前，公立医院改制规范还在继续征求意见之中，我们也希望尽快定稿，定稿后还将提交卫生主管部门，由他们最终决定。”
