重庆公司律师

    　　 (柳州师范高等专科学校政法系,广西柳州545004)　　摘要:政策性关闭破产在解决历史遗留问题时,首先面对的是国有企业长期形成的债务和大量职工需要安置这两个问题的妥善解决,从而使政策性破产具有人性关怀的意义。国有企业产业结构的优化,市场经济地位的最后确立,政策性关闭破产在中国经济制度的推进过程中功不可没。　　关键词:政策性破产;债务;职工利益　　中图分类号:F037.1文献标识码:A文章编号:1673-0712(2006)05-0025-04　　从1994年开始,中国以强硬的行政手段推行的政策性破产已经走过了整整十个年头。其间的波折和辛酸,也许只有亲历具体事件的改制者和职工才能体味出来,他们有过鼓舞,有过希望,也有过眼泪和哀伤。与依法破产最大的不同,政策性破产首先要用企业变现的资产安置职工,核销银行呆坏账也由中央财政解决。据国家的安排,最晚在2008年,政策性关闭破产就要退出历史,让位于依法破产,国有企业改革最艰难、风险最大的阶段就会过去,我国的产业结构和经济结构将得到进一步优化,规范有序的市场经济的地位将最终确立。　　一政策性关闭破产的缘由及实施历程　　(一)政策性关闭破产主要解决国有大中型困难企业退出市场的问题,这是在特殊的历史背景下,政府用特殊的方式解决特定问题的非市场选择我国的经济发展总体经历了两个阶段:建国初到1978年为第一阶段,1978年至今为第二阶段。　　1.在第一阶段的开始时期,中国是一个落后的农业社会,经济发展水平很低,优先发展重工业的策略在取得成效的同时也带来无数的问题　　1952年,人均GDP仅119元,在GDP中,第一产业即农业高达50.5%,第二、第三产业分别为20.9%和28.6%[1](203),工业基础非常薄弱。当时以美国为代表的西方国家对中国持敌视态度,实行政治上孤立,经济上封锁。中国要获得真正的独立,必须尽快建立完整的国民经济体系。参考苏联的经验,按照计划经济的模式,中国政府制定了一系列优先发展重工业的宏观经济政策,在短短20多年间,中国重工业迅速发展,很快建立了一个单一的、高度集中的重化工业体系。中国的国力也得到大幅度的提高,1952—1978年国民收入年均增长6.1%,这一速度在世界上名列前茅。产业结构也得到一定的调整,至1978年,在GDP中农业的比重下降到28.1%,第二产业上升到48.2%,第三产业下降到23.7%[1](203)。但是问题接踵而来,优先发展重工业的战略使国有企业成为唯一的生产单元,在改革开放后全球经济一体化浪潮推动下,这一生产模式立即暴露出各种问题,比如效率低下、脱离市场、创新机制匮乏等等,如不进行改革,中国经济就有陷入死胡同的危机。　　2.我国经济发展的第二阶段伊始于改革开放,旨在调整严重不合理的经济结构和产业结构,经济体制由单一的计划模式逐步转向开放式的市场经济　　第一阶段重工业的超前发展,引起产业结构优化困难,农业、轻工业、第三产业几乎停止发展,人民的生活长期得不到改善和提高,二元经济结构日益呈现刚性。改革开放的根本就是引入市场机制,用市场机制重新配置资源,激发企业的创造力和活力。经过20年的调整和努力,到2004年中国产业结构及轻重工业结构基本理顺。2004年中国国内生产总值中,三大产业的比重分别为15.9%、50.9%、33.2%,2000年这一数据为15.2%、53%、31.8%[2](4-5)。　　(二)经济结构的转变和市场机制的运作,使国有企业先天性的不足和结构性矛盾暴露无遗，多年以来严重的低水平重复建设,导致国有企业生产能力低水平过剩现象非常突出,企业经济效益下降。根据全国第三次工业普查的数据,我国900多种工业品中,半数以上生产能力利用率在60%以下。国有企业占很大比重的制造业中,生产能力利用率在80%以上的只占29.5%,利用率在60—80%的占36.2%,利用率在60%以下的占34.3%。由于结构调整缓慢,这种低水平过剩状态直接导致企业产成品库存大量积压,不少国有企业生产经营困难,亏损增多。　　因历史遗留的结构性矛盾无法适应市场而举步维艰,在三类企业表现最为明显:一是由于布局不合理无法参预市场竞争的“三线企业”和发展阶段没有预留转产或者补偿资金难以生存的资源枯竭矿山。二是解放初期为就业而成立的城市劳动密集型企业,因成本太高无法和后来如雨后春笋般建立的农村劳动密集型产业竞争。三是一些决策失误的项目,因为项目完成后市场早就发生了变化,成了鸡肋型的“问题企业”。这三类企业数量众多,企业职工人数巨大,动辄几千人甚至几万人,社会影响非常大,并且企业负债累累,1997年前主要靠财政补贴和银行货款维持着一丝生机。解决这三类亏损企业,很明显不应该由经营者和职工负责,政府有不可推卸的责任,在安置好职工的前提下,用行政的手段让劣势国企退出市场竞争领域,而这种手段最好的选择就是政策性关闭破产[3]。　　(三)政策性关闭破产的三个阶段　　1.第一阶段:探索和尝试　　1994年10月,国务院发布了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》,拉开了国有企业政策性破产的序幕。在计划经济时代,国家统包了一切资源,国有企业不存在破产的问题。1986年12月2日,全国人大常委会颁布了《中华人民共和国企业破产法(试行)》,规定全民企业“因经营管理不善造成严重亏损,不能清偿到期债务的,依照本法规定宣告破产”。但在实践上,国有企业存在的问题已不是简单的严重亏损,国有企业的债务和职工安置不可能一部法律就解决得了,很少有依法破产成功的案例。国务院的《通知》即是在这种背景下出台的,最初的破产也只是实践性的,只在小范围内即18个试点城市进行“企业优化资本结构”。国务院《通知》规定,安置破产企业职工的费用,首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的,按照企业隶属关系,由同级人民政府负担。　　2.第二阶段:失控和无序　　以1997年3月国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》为标志,在全国掀起地方性国有企业政策性破产的高潮。在第一阶段,国企破产只是小规模、小范围,后来一些不在《通知》范围的城市突破禁令,也来分抢政策性破产的一杯羹。国务院审时度势,及时发布《补充通知》,将国有企业“优化资本结构”试点城市从18个扩大到111个,并且一再强调除试点城市外,“有关企业破产案件的审理程序、法律适用问题,按照《破产法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》(法发〔1997〕2号)执行。”这阶段的破产总体上是乱而无序,地方政府支持企业进行“假破产,真逃债”,大量银行债务被一笔勾销,国有资产流失严重,成千上万的职工不得不离开原先的工作岗位。　　3.第三阶段:整顿和规范　　2000年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步做好资源枯竭矿山破产工作的通知》,破产关闭的重点放在经过长期开采,资源逐渐萎缩和枯竭的煤炭、有色金属和核工业矿山企业上,这些企业大多是原中央所属的大中型国有企业,远离中心城市,学校、公安、医院等社会公共服务齐全,破产的难度可想而知。资源枯竭矿山破产工作的展开,是推进我国经济结构调整,深化企业改革,实现扭亏脱困目标的重大举措。截至2004年底,全国已有一半以上需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山实施了关闭破产,一些沿海地区长期积累的需退出市场的企业绝大多数已经关闭破产。北京、上海、江苏、浙江、福建等5个省市已经停止实施政策性破产,全面转向依法破产。国资委主任李荣融表示,国有企业关闭破产工作虽然已进入最后的阶段,但今后四年仍然有2167户企业、366万职工的问题需要解决、需要核销1700余亿元呆坏账[4]。国有企业关闭破产工作是这几年推进得最艰难的一项工作,但是通过这一途径让国有困难企业退出市场,并妥善安置职工,对于化解历史遗留的结构矛盾、优化国有经济的结构、发挥市场经济优胜劣汰机制的作用,意义非常重大。国务院发展研究中心副主任陈清泰曾评价说,国企从政策性破产走向依法破产,将意味着中国市场经济地位最终确立[5]。　　二多元化多渠道的债务处理思路　　政策性关闭破产首先渡过的第一关是债务问题。完全计划经济时期,企业项目的投资和运转由国家大包大揽,即使亏损再严重,也没有债务之虞。改革开放之后国家实行“拨改货”、新增项目由商业银行贷款等一系列政策,国家一般不再往企业注入资本金。这项改革从一个极端走向另一个极端,大多数的企业一夜之间负债累累,这是市场经济的必由之路,也是企业获得自主经营所付出的代价。实行政策性关闭破产的企业几乎是100%以上的负债率,甚至有的超过百分之五六百,这些沉重的债务如何处理呢?　　1998年前后,打着政策性破产的幌子,全国各地掀起了一股恶意逃废银行债务的风潮。在地方各级政府的支持下,地方性企业把这次改制当成蚕食国有资产的免费大餐,实行“借壳脱身,脱胎换骨”的战略战术,把优良资产转移到新成立的企业,沉重的债务扔给奄奄一息的老企业。　　如果这股风气刹不住,势必扰乱国家正常的金融秩序,企业改制的成果也会付之东流。　　与地方性企业政策破产的混乱和无序相比,由国务院批准进行的大中型国有企业关闭破产一开始就保证了工作的规范化和制度化。在债务处理上,首先将银行的贷款和利息作为呆坏账由银行准备金核销,这就意味着最终这笔钱由中央财政承担;企业所欠职工债务部分,包括拖欠的工资、职工集资款和养老保险金等,由国家财政负担;企业所欠各种税款用挂账的方法处理;企业所